摘要：财务治理作为公司治理的重要组成部分，其本质是通过对公司不同层次财权的制度安排，实现内部财务激励与约束机制。从全面预算管理的内容和框架分析，实施全面预算管理已成为现代企业财务治理的一项重要制度安排和途径。

关键词：预算管理 财务治理

全面预算管理（Master Budget）作为管理会计理论的重要内容，是企业管理系统的主要组成部分。回顾管理会计理论的产生和发展，大致可分为两个大的阶段，即执行性管理会计阶段和决策性管理会计阶段，它与企业管理理论发展的需要是密切相关的。 上个世纪初期，随着泰罗的科学管理学说的形成，围绕着提高生产和工作效率，减少生产过程中的损失和浪费，在管理上要求实行完善的计算和监督需要，产生了以“标准成本”、“预算控制”和“差异分析”为主要内容的执行性管理会计理论；到了二十世纪中期，随着现代科学技术的突飞猛进，生产力获得迅速发展，企业管理面临许多新的变化。一方面，企业规模越来越大，生产经营日趋复杂，跨国公司大量涌现，投资主体呈现多元化，资本所有权和经营权进一步分离，产生了现代公司制。由于人的“经济人”特性、信息不对称以及机会主义倾向，公司治理问题日益突出；另一方面，面对新的条件和环境，对企业管理相应提出了新的要求，迫切需要实现企业管理现代化，使内部管理更加合理化、科学化，更加具有灵活反应和高度的适应能力。为了适应新的经济发展形势和要求，传统的科学管理理论被以运筹学和行为科学为主体的现代管理科学所取代，以此为基础，产生了以“决策会计”和“执行会计”为主要内容的决策性管理会计。而全面预算管理制度的形成与发展，则以它的系统性、全面性、战略性、机制性和整合性等特征，已经逐渐演化成现代企业财务治理的一项重要制度安排和途径。

本文以下内容主要结合公司财务治理理论，对实施全面预算管理的内涵和运用进行分析比较，详细阐述全面预算管理在公司财务治理中所发挥的重要作用。

一、全面预算管理的涵义

2002年4月10日财政部印发的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》中，将全面预算管理界定为：

利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。根据安达信公司“全球最佳实务数据库”（Global Best Practice）中的定义：预算是一种系统的方法，用来分配公司的财务、实物及人力等资源，以实现公司既定的战略目标。著名管理学教授戴维•奥利认为：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。

因此，笔者将全面预算管理定义为：全面预算管理是具有企业计划、协调、控制、激励、评价生产经营等功能的一种综合贯彻企业战略方针的机制。可见，全面预算管理是对公司相关的投融资活动、经营活动和财务活动的未来情况进行预期并控制的管理行为及制度安排。

二、全面预算管理的特征

全面预算管理的主要特征可以归纳为以下几个方面：

1.全面性。具体体现为全员性、全程性和全方位。全员性是指全面预算管理涉及公司各个部门，需要全员参与，共同完成，任何环节出现问题，都会影响整体效益；全程性是指预算管理活动从编制、执行控制、考核分析、绩效评价及奖惩均渗透到公司经营活动中的每个环节，表现为全过程的预算管理；全方位是指预算管理包括经营预算、资本预算、筹资预算和财务预算各个方面预算。

2.机制性。全面预算管理的根本点是要通过预算来强化内部管理，使预算成为一种管理上的制度安排。而不是临时性、分散性的管理手段。预算以市场为主导，全面考虑市场机制（供求机制、竞争机制、价格机制等）；预算管理是一种权力控制管理，是一种机制安排，权、责、利必须对等；预算的决策权、执行权、监督权必须相互分立，以保证权力的制衡和系统的有序运转。

3.战略性。全面预算管理的战略性特征是指：其构建必须以公司战略为导向；符合战略要求的全面预算管理能对公司战略发展起到全方位的支持作用，是公司战略目标的具体实施规划。

4.系统性。具体可分为纵向和横向两方面：纵向系统性是指预算的编制、执行控制、考核和奖惩各环节共同构成一个完整体系，上下环节紧密相连，共同形成预算的刚性；横向系统性是指各个部门的工作内容都是相互联系的，某部门的预算目标未完成，会影响其他部门的预算执行，必须经过有权部门按照规定的权限批准。

5.科学性。与传统的公司计划相比，全面预算建立在更科学的基础上，主要表现为：基础资料充实、计算方法先进、执行过程高效。

6.整合性。全面预算管理的整合性体现在权责利的整合及管理的整合两方面。权责利的整合是全面建立公司内部各部门、各岗位的权责利体系，通过预算的分解，使各部门、各岗位都赋予责任目标和相应的权利、利益，并形成相互制约。管理的整合是指：预算是一种目标价值，通过预算体系建立以实现出资者目标价值为轴心的运动体系，把公司各种资源与现实价值联结起来，是一个统筹管理的指挥棒。

三、全面预算的编制内容及管理框架

全面预算的编制内容一般包括经营预算、资本预算、筹资预算和财务预算四大类。从内容上看，四类预算相互支撑、相互依赖，构成完整而紧密的系统体系。

全面预算管理框架是组织实施全面预算管理所必需的组织、方法以及相关制度安排。该框架的构建包括全面预算管理方法体系、经营指标体系、行为规范与标准体系和考评与奖惩体系四大部分。这四大体系互为并列，相互联系，涵盖了全面预算管理的各个方面，从多角度、多层面对全面预算管理的实施进行了全过程全方位的诠释。

四、全面预算管理与财务治理

（一）组织结构与财务治理

财务治理结构是财务治理的基础，是财务治理发挥效力的依据。财务治理结构内容可划分为资本结构、财务组织结构、财务运营模式、财务机构岗位四部分。其中财务组织结构安排是企业财务治理权在股东大会、董事会、经理层、监事会等权力组织部门间的分配。是公司股东大会、董事会、经理层、监事会等权利机构对公司财务权利进行配置的一系列制度安排，通过财务治理结构安排，对公司财权进行合理分配，以形成一种财务激励约束机制。为了满足全面预算管理的实施，需要在股东大会、董事会、监事会、总经理层等基本组织框架下，对全面预算管理的各项权力进行细分、授权和监督，将全面预算管理组织机构划分为预算管理决策层、预算管理职能部门、预算管理责任部门三个层次并赋予相应的职责。其中，预算管理决策层由董事会和预算管理委员会组成。预算管理职能部门由预算管理办公室和预算归口管理部门组成。预算管理责任部门是预算管理的执行层，由公司各业务单位和部门组成。

（二）财权安排与财务治理

“财权流”理论认为，“财权表现为某一主体对财力所拥有的支配权，包括收益权、投资权、筹资权、财务决策权等权能”，体现了财务管理权与财务执行权的划分与协调关系、收入和支出权限分割关系、不同经营管理层次和利益主体之间的财务权责关系、财务监督约束和薪酬激励关系等。正确处理这些财务关系的过程，实际上就是设计、构建和调整财务治理结构的过程。财权流理论阐明了财权与产权深刻的内在联系，从理论上奠定了财务治理权配置在公司治理中的核心地位，是财务治理结构的核心内容。伍中信教授认为：“公司财务治理，应该是一种企业财权的安排机制，通过这种财权安排机制来实现企业内部财务激励与约束机制”，“公司财务治理作为企业治理的一个重要方面，其目的就是为了解决这种经济利益冲突”。　公司内部财务管理权限划分，包括股东大会、董事会、经营管理层及下属不同层次在财务管理方面的权限界定和权限调整。具体表现在资本投资决策权、经营收入和产品定价决定权、成本费用开支权、利润实现确认权与分配权、注册资本扩张与缩小决策权、对外融资举债决策权等方面的权限划分。可见，财务治理的实质是一种财务权限划分，并形成相互制衡和有效的财务激励约束等机制。

全面预算管理制度强调协同作用，并使责、权、利相结合原则真正落实到实处。预算管理从董事会、经营者、各部门乃至每个员工的权、责、利关系角度出发，明晰它们各自的权限“空间”，从而科学地管理和有效执行，使决策、预算、执行与结果得到高度协调和统一。

从全面预算的内容可以看出，全面预算管理已涵盖公司投资、融资、经营和财务活动的全部。对不同预算层次的职责安排，实际上就是对财权的一种划分。比如规定：

董事会是预算管理的最高决策机构，负责公司全面预算管理工作。具有公司发展战略和规划制定权、年度预算指标审批权、年度预算方案审批和预算方案调整权、年度预算执行情况审查权和预算考核办法和奖惩方案审批权等。

预算管理委员会在预算组织体系中居于核心地位，是预算管理的最高权力机构，在董事会授权下处理和决定全面预算管理的重大事宜，对公司预算管理制度、年度预算目标和指标体系具有制定权，对年度预算编制和调整具有组织实施权，对各基层单位预算执行情况、完成情况具有监督审核权，以及基层单位激励奖惩权等。

（三） 财权约束机制与财务治理

委托代理关系理论认为：由于两权分离，财产所有者与经营管理层及内部不同层级之间形成了委托代理关系，这些委托代理关系由于利益目标的冲突和“信息不对称”问题的存在，容易引发机会主义行为。因而，客观上需要建立一种激励约束机制，在满足个人利益的同时，实现公司利益的最大化。

公司财务治理的复杂性，形成了多层次的财务治理主体、多个不同的特定财务治理客体和不同的治理手段和治理方式共存于一个财务治理结构中的治理特征，其中相互制衡是财务治理中的基本状态。可见，财务治理不仅仅是一套组织模式、一种制度安排，而且是一套决策程序，一种约束制衡机制。建立财权安排机制，其目的是通过这种财权机制来实现公司内部激励与约束机制。

建立行为规范与标准体系是全面预算管理体系中的重要组成部分。为确保公司全面预算管理的顺利实施，该体系要求对预算编制、预算审批、预算执行与监控、预算调整和预算考核的行为，以及对定额标准、内部市场价格等经营指标和非财务指标的制定行为进行全面规范，形成了对公司内部各治理主体的经营活动和财权行使进行全面制约的良性机制。

（四）激励机制与财务治理

公司治理理论认为，“公司治理以现代公司为主要对象，以监督与激励为核心内容”，“公司治理不仅仅研究公司治理结构中对经营者的监督与制衡作用，也强调如何通过公司治理结构和机制来保证公司决策的有效性和科学性，从而维护公司多方面利害相关者的利益”。 财务治理是一种委托方对代理方本身财务利益的安排制度。所有者对经营者，高层经营管理者对下属各层次经营管理者需要设计一种利益刺激机制，以促使有关代理方努力完成所有者的财务利益目标。因此，委托方要适当考虑代理方的财务利益，并将这种财务利益在预算或财务权限中事先设定，这是财务治理不可缺少的组成部分。全面预算管理考评与奖惩体系包括考核评价制度与奖惩制度的建立与实施两方面内容，是预算激励机制和约束机制的具体体现。预算考评是前提，奖惩是手段，全面预算管理的最终效率取决于是否有切实可行的奖惩制度并严格执行。只有通过考评与奖惩体系的建立，将公司的价值目标、战略和个人的经济利益结合起来，形成科学有效的激励相容机制，才能达到治理目的。 综上所述，财务决策、执行与监督机制是公司内部的主要财务治理机制，全面预算管理作为贯彻实施公司战略的一种机制和制度安排，通过预算编制、预算执行、预算控制和预算考评等环节，实现了公司财务治理要素和经济资源的合理安排与配置，各财务主体的财务治理活动得到有效协调与控制，并充分激励和约束财务主体的财务治理行为，形成了与公司财务治理相适应的财权安排和激励约束机制，已成为实现公司财务治理的有效途径。

参考文献

[1] 史习民．全面预算管理．上海：立信会计出版社，2003(8)

[2] 陈晓红．全面预算管理理论与实务．湖南：湖南人民出版社，2001（10）

[3] 徐国华，赵平．管理学．清华大学出版社，1998

[4] 王斌．现代财务理论前沿专题——预算管理．大连：东北财经大学出版社，2000

[5] 余绪缨．管理会计学．北京：中国人民大学出版社，1999（8）

[6] 李维安．现代公司治理研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2002

[7]费方域．企业的产权分析[M]．上海：上海三联书店，上海人民出版社，1998

[8] Jensen,M.C., and W.H. Meckling. “ Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure.” Journal of Financial Economics，1976

[9] 冯巧根．财务范式新论[M]．上海：立信会计出版社，2000.

[10]伍中信．现代企业财务治理结构论[Z]．中南财经大学博士后流动站出站报告，2001